唐朝初年，在重要的州設(shè)立都督府。后來各州設(shè)節(jié)度使或經(jīng)略使等。節(jié)度使或經(jīng)略使等被稱為藩鎮(zhèn)(方鎮(zhèn));藩鎮(zhèn)也指節(jié)度使等管轄的地區(qū)，以及所統(tǒng)轄的武裝力量。安史之亂平息后，藩鎮(zhèn)數(shù)量激增。當(dāng)時(shí)眾多在平叛過程中立有戰(zhàn)功的將領(lǐng)需要封賞，于是朝廷任命了一批節(jié)度使。這樣委任的節(jié)度使很多，以致“方鎮(zhèn)相望于內(nèi)地”。同時(shí)一些已經(jīng)歸順的安史舊將需要安置。朝廷擔(dān)心他們降而復(fù)叛、戰(zhàn)端重開，因而對他們采取了姑息政策，拿出河朔三鎮(zhèn)(即黃河以北三鎮(zhèn)，包括魏博、成德、幽州)安置他們，任其為節(jié)度使。將這些反覆亂臣、悍將安插在朝廷鞭長莫及的河朔三鎮(zhèn)，并委以節(jié)度使重任，后患無窮，種下了日后長期動(dòng)亂的禍根。

藩鎮(zhèn)的問題主要出在權(quán)力過重，沒有制約，朝廷失控。唐初藩鎮(zhèn)僅僅掌管所屬地區(qū)軍隊(duì)(不是全部)。朝廷另委刺史掌管行政，兼管一部分軍隊(duì);同時(shí)委派按察、安撫、度支、營田、轉(zhuǎn)運(yùn)各使，分別負(fù)責(zé)考察官吏，視察戰(zhàn)亂或受災(zāi)地區(qū)，管理財(cái)政，主持屯田，調(diào)運(yùn)糧食等。不久，按察、安撫、度支、營田、轉(zhuǎn)運(yùn)各使，都由節(jié)度使兼任;不但如此，節(jié)度使還管轄所屬各州刺史。于是，境內(nèi)全部軍隊(duì)都?xì)w節(jié)度使掌握，并握有政權(quán)、財(cái)權(quán)等各項(xiàng)權(quán)力。他們在境內(nèi)任意擴(kuò)充軍隊(duì)，任命官吏，征收賦稅。不向朝廷報(bào)戶口，不讓朝廷在其轄區(qū)委派官吏，征收賦稅。河朔三鎮(zhèn)迅速坐大，擁有跟朝廷抗衡的實(shí)力。

魏博節(jié)度使田承嗣召募軍人子弟，作為衛(wèi)兵、親兵，稱“牙兵”或“牙軍”，待遇優(yōu)厚，不勝驕寵，年代久遠(yuǎn)，父子相襲，形成盤根錯(cuò)節(jié)的勢力。牙兵本是藩鎮(zhèn)用以護(hù)衛(wèi)自己及沖鋒陷陣的私人部隊(duì)，后來因勢力擴(kuò)張，變?yōu)閽吨品?zhèn)的可怕力量，他們“變易主帥，事同兒戲”。成德、幽州兩鎮(zhèn)及其他一些方鎮(zhèn)也無不如此。牙兵逐帥、殺帥之風(fēng)沿習(xí)200年之久。至五代，此風(fēng)依然很盛。

牙軍廢立節(jié)度使，始于唐肅宗乾元元年(758)。平盧節(jié)度使王玄志死，部將李懷玉殺王玄志之子，推其親戚侯希逸為平盧軍使。朝廷委曲求全，承認(rèn)既成事實(shí)，以侯希逸為節(jié)度副使。司馬光在《資治通鑒》中就此事評(píng)論說：任命節(jié)度使這樣的國家大事，朝廷僅派一名宦官，前往有關(guān)方鎮(zhèn)，名為考察軍士情緒，實(shí)是遷就縱容，軍士想立誰為節(jié)度使，朝廷就立誰。“自是之后，積習(xí)為常，君臣循守，以為得策，謂之始息”。“士卒得以陵偏裨，偏裨得以陵將帥，則將帥之陵天子，自然之勢也”。“由是禍亂繼起，兵革不息，民墜涂炭，無所控訴，凡二百余年”。平盧牙軍立侯希逸，開了一個(gè)很壞的頭，朝廷不加制止，其他藩鎮(zhèn)的牙軍乃有恃無恐，群起效尤。

河朔三鎮(zhèn)歷任節(jié)度使共計(jì)57人，由朝廷所委任的，不過4人。其余或世襲，或自立，或牙軍擁立。唐憲宗曾與宰相杜黃裳討論藩鎮(zhèn)問題，杜黃裳說：“德宗自經(jīng)憂患，務(wù)為姑息，不生除節(jié)帥，有物故者，先遣中使察軍情所與則授之。中使或私受大將賂，歸而譽(yù)之，即降旄鉞，未嘗有出朝廷之意者。”大意是說，唐德宗對藩鎮(zhèn)一意姑息，節(jié)度使活著時(shí)，不敢將其免職。節(jié)度使死了以后，才敢派宦官前往“考察軍情”。宦官受人賄賂，回到朝廷，就專說此人好話，朝廷于是將代表節(jié)度使權(quán)力的標(biāo)志“節(jié)鋮”授予他。當(dāng)時(shí)朝廷根本就不能按自己的意愿任命節(jié)度使。唐德宗等帝王對藩鎮(zhèn)實(shí)行姑息政策，將包袱和矛盾留給后代，以致問題越積越多，積重難返。