古代的“駐京辦”，是中央和地方關(guān)系的縮影。最晚漢朝已設(shè)立駐京辦，唐朝則是“駐京辦”的全盛時(shí)代，宋以后逐漸衰落。當(dāng)今物議沸騰的駐京辦事處，此起彼伏，屢禁屢置，已經(jīng)成了京城一道“亮麗”的風(fēng)景線。其實(shí)，駐京辦并不是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物，兩千年前的漢朝已經(jīng)有，據(jù)史載，漢文帝劉恒就是在“駐京辦”里即位的，此后開創(chuàng)了著名的“文景之治”。

自從秦始皇建立大一統(tǒng)的中央集權(quán)制國(guó)家后，中央和地方的關(guān)系就隨時(shí)處在需要調(diào)整又互相博弈的狀態(tài)中。中央為了控制和掌握地方的情況，規(guī)定每年地方長(zhǎng)官或其代表，必須進(jìn)京“上計(jì)”，匯報(bào)一年的政績(jī)、稅收，并將推薦的人才貢舉到中央。而地方為了伺知中央的動(dòng)向、聯(lián)絡(luò)中央各部門，也為了本地區(qū)進(jìn)京辦事的方便，就在京城設(shè)立臨時(shí)的辦事處。秦朝享國(guó)短促，這方面的史料闕如，但漢朝開始設(shè)立駐京辦，史料確鑿。唐朝則是“駐京辦”的全盛時(shí)代，宋以后逐漸走向衰落。

漢代有郡邸、國(guó)邸，中央和地方的關(guān)系還比較簡(jiǎn)單

漢承秦制，地方行政實(shí)行郡縣二級(jí)制，此外還有各諸侯的封國(guó)，因此，又為郡國(guó)并行制。最早的地方駐京辦事機(jī)構(gòu)，稱 “邸”，根據(jù)不同的行政單位，有郡邸、國(guó)邸，縣以下的單位大概還沒(méi)有資格在京師設(shè)“邸”。漢代這類機(jī)構(gòu)有兩點(diǎn)不同于唐代，一是各邸的主管長(zhǎng)官是大鴻臚(漢代九卿之一，掌管禮儀、諸侯王國(guó)、少數(shù)民族和地方事務(wù))，具體事務(wù)則由大鴻臚的屬官“郡邸長(zhǎng)丞”分管;二是各“邸”的最高長(zhǎng)官，郡邸為守丞，國(guó)邸為長(zhǎng)史，并不常駐京師，而是由各邸的較低級(jí)別的留守官吏負(fù)責(zé)邸內(nèi)事務(wù)。可以說(shuō)，漢代中央和地方的關(guān)系還比較簡(jiǎn)單，基本在中央的控制和管理下。據(jù)《漢書》記載，齊國(guó)設(shè)有“齊邸”，燕國(guó)設(shè)有“燕邸”，諸侯王進(jìn)京后的一些活動(dòng)就在所屬的“邸”進(jìn)行。

漢武帝時(shí)為了加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)察，設(shè)置了十三部州刺史，東漢時(shí)刺史已經(jīng)成為地方上的一級(jí)長(zhǎng)官了，也就有了進(jìn)京奏事的“邸”。東漢靈帝時(shí)，皇權(quán)式微，群雄競(jìng)起，各地駐京辦竟達(dá)“百邸”之多，當(dāng)然，那時(shí)的大鴻臚已經(jīng)控制不了這些軍閥的駐京機(jī)構(gòu)了。

安史之亂后，藩鎮(zhèn)設(shè)立的進(jìn)奏院在職能和規(guī)模上都不同以往

唐朝是駐京辦最活躍的時(shí)期，最多時(shí)達(dá)到四五十個(gè)，而且占據(jù)了京城最繁華的幾個(gè)坊，大批辦事人員在京常住，置房產(chǎn)，包二奶，納小妾，流連煙花柳巷，參與商業(yè)經(jīng)營(yíng)，樂(lè)不思蜀。不過(guò)唐朝初年，地方在京城的“邸”還是屬于聯(lián)絡(luò)處的性質(zhì)，主要是為進(jìn)京匯報(bào)工作和述職的官員提供落腳之處，這些“邸”也大都是由中央建造的。然而安史之亂改變了中央和地方的關(guān)系，此后的駐京辦也出現(xiàn)了幾個(gè)新特點(diǎn)：

一是設(shè)駐京辦的主要是藩鎮(zhèn)。級(jí)別高，有雄厚的軍事實(shí)力做后盾。二是名稱和隸屬的變動(dòng)。唐代宗于大歷十二年(777)， 敕令各藩鎮(zhèn)在京設(shè)置的“上都邸務(wù)”機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人“留后使”，一律改名為“上都進(jìn)奏院官”，被認(rèn)為是駐京辦正式更名為“進(jìn)奏院”之始。進(jìn)奏官由藩鎮(zhèn)委派，不再隸屬中央任何一個(gè)部門，但御史臺(tái)置臺(tái)巡驅(qū)使官一員，凡公事，進(jìn)奏官按規(guī)定應(yīng)向之通報(bào)，并需每天在御史臺(tái)“承應(yīng)公事”。即，進(jìn)奏官的對(duì)公機(jī)構(gòu)是御史臺(tái)，每天要在御史臺(tái)“點(diǎn)卯”，聽取來(lái)自中央的指示，接受御史臺(tái)的監(jiān)督。三是單獨(dú)置印。唐德宗時(shí)曾“收諸道進(jìn)奏院官印三十紐碎之”，說(shuō)明此前至少有三十枚進(jìn)奏院官印在行用。既然設(shè)官印，就證明有相對(duì)獨(dú)立的、從事行政和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力，這是前朝所沒(méi)有的。

四是人員增加。進(jìn)奏院除了正式編制人員，還因各種需要而在京雇人，有的屬于長(zhǎng)雇性質(zhì)，說(shuō)明日常事務(wù)比較繁雜，有限的在編官吏已經(jīng)應(yīng)付不過(guò)來(lái)了。不過(guò)，進(jìn)奏院的編制詳情不明，只知道，進(jìn)奏官主持日常事務(wù)，憲宗時(shí)曾有成德軍進(jìn)奏院中的恒州兵卒“行止無(wú)狀”。這些士卒是以什么身份盤桓在進(jìn)奏院，史焉不詳。但顯然進(jìn)奏院有一定的規(guī)模，可以容納藩鎮(zhèn)來(lái)京人員，同時(shí)也需要一定數(shù)量的支應(yīng)人手。唐朝人孫棨所著的《北里志》里提到了一個(gè)名叫龐佛奴的人，“傭書徐邸”，應(yīng)該是受雇做文書工作，后被邸將正式招入為副將。唐武宗時(shí)征討叛藩，負(fù)責(zé)討伐的其他藩鎮(zhèn)觀望不前，于是派遣御史中丞(相當(dāng)于監(jiān)察部副部長(zhǎng))李回為崔軍使，為壯聲勢(shì)，史載“有邸吏五十導(dǎo)從”。這五十邸吏是否五十個(gè)藩鎮(zhèn)的代表，還是某些藩鎮(zhèn)派出了不止一人，史焉不詳，但至少說(shuō)明進(jìn)奏院不在少數(shù)。

五是職能擴(kuò)大，更多的參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。進(jìn)奏院的任務(wù)已不僅限于接待、傳達(dá)、溝通，雖然沒(méi)有詳細(xì)的材料，但只鱗片爪也能看出些端倪。最早的匯票——飛錢，就是進(jìn)奏院為方便本地商人進(jìn)京交易而開展的業(yè)務(wù)。當(dāng)時(shí)交易量很大，攜帶金屬貨幣非常不便，又因金屬貨幣緊缺，朝廷嚴(yán)格限制銅的流通，于是進(jìn)奏院就開展了一項(xiàng)創(chuàng)造歷史的業(yè)務(wù)——“便換”。具體做法是：各地商人到京后將貨幣交到本地進(jìn)奏院，領(lǐng)取憑證，回鄉(xiāng)或到各地都可憑此證券在相關(guān)機(jī)構(gòu)兌換現(xiàn)金。史稱：“以輕裝趨四方，合券乃取之，號(hào)‘飛錢’”。不少富家也從事這項(xiàng)業(yè)務(wù)。雖然還只是匯票性質(zhì)，但紙幣的雛形已追溯至“飛錢”。當(dāng)時(shí)中央政府希望控制貨幣流通和貯藏，于是令商人到戶部度支鹽鐵三司(中央財(cái)政部)“飛錢”，但商人竟然“無(wú)至者”。宋太祖沿用飛錢法，鼓勵(lì)各地商人運(yùn)錢進(jìn)京到本地駐京機(jī)構(gòu)“便換”，對(duì)京城的商品交易起到了很好的促進(jìn)作用。

進(jìn)奏院對(duì)拉動(dòng)京城的消費(fèi)、活躍市場(chǎng)起了不少作用

眾多的進(jìn)奏院，對(duì)拉動(dòng)京城的消費(fèi)、活躍市場(chǎng)起了不少作用。房地產(chǎn)業(yè)、餐飲娛樂(lè)業(yè)及各類服務(wù)業(yè)受益最為顯著。進(jìn)奏院需要選址買房，又通過(guò)便換業(yè)務(wù)替藩鎮(zhèn)在京城積蓄了大量貨幣，有的多達(dá)數(shù)十萬(wàn)貫，于是藩帥們競(jìng)相在京城購(gòu)置房地產(chǎn)，推高了京城的房?jī)r(jià)。宋人宋敏求所撰《長(zhǎng)安志》一書，記述了很多唐朝藩帥在京師購(gòu)置的宅子。

進(jìn)奏院大多集中在長(zhǎng)安東城偏北的崇仁坊和平康坊，這兩坊離尚書都省(相當(dāng)于今天的國(guó)務(wù)院)和政治中心——大明宮較近，又鄰近東市(兩大市場(chǎng)之一)，皇親國(guó)戚、達(dá)官貴人的住宅也大多選在這一帶。因此，既是政治中心圈又是商業(yè)繁華區(qū)。雖然長(zhǎng)安有宵禁的規(guī)定，但這兩坊卻因商業(yè)和娛樂(lè)業(yè)的興盛，“晝夜喧呼，燈火不絕，京中諸坊，莫之與比”，每天車水馬龍，“遂傾兩市”。再加上平康坊是隸屬教坊(管理倡優(yōu)、教授歌舞的官署)的妓女聚居處，往往成為赴京舉子、新第進(jìn)士、京都俠少、地方幕職官吏的流連之所。兩坊的紅火與進(jìn)奏院也有很大關(guān)系，迎來(lái)送往，推高人氣。進(jìn)奏官由于是常駐，那些年稍長(zhǎng)而色未衰的妓女，大部分被這些“邸將”包養(yǎng)，有的是名正言順的“外室”，有的沒(méi)有名分，只是“私蓄侍寢者”，還有的索性跟隨卸任的邸將“衣錦還鄉(xiāng)”。中央對(duì)官吏的種種限制，主要是針對(duì)在京任職的官員，駐京辦反倒是一塊“自由的沃土”。

唐代進(jìn)奏院異常活躍，宋以后直至清末這種態(tài)勢(shì)都不曾再現(xiàn)

唐朝后期，藩鎮(zhèn)坐大，皇權(quán)式微，進(jìn)奏官也仗著本鎮(zhèn)的強(qiáng)勢(shì)而氣焰囂張，往往成為藩鎮(zhèn)向朝廷邀功的代言人。如盧龍節(jié)度使楊志誠(chéng)從檢校工部尚書升遷為檢校吏部尚書，相當(dāng)于從建設(shè)部部長(zhǎng)轉(zhuǎn)遷為人事部部長(zhǎng)，楊志誠(chéng)的進(jìn)奏官徐迪居然到宰相處抗議，威脅說(shuō)：我們只知道尚書改仆射(相當(dāng)國(guó)務(wù)院總理級(jí)別)是升遷，不知道工部改吏部算什么，如果使臣來(lái)進(jìn)奏院宣布任命詔敕，恐怕進(jìn)得來(lái)出不去。這般囂張，而宰相卻無(wú)可奈何。威脅未達(dá)目的，楊志誠(chéng)公然退還了朝廷頒發(fā)的委任狀和隨賜物品，扣留使者，皇帝只好再派使臣將總理級(jí)別的右仆射授予他。

不過(guò)，當(dāng)朝廷決定討伐某些叛逆的藩鎮(zhèn)時(shí)，進(jìn)奏官也就成了朝廷向藩鎮(zhèn)示威的替罪羊，或嚴(yán)加監(jiān)管，或借機(jī)處罰。可見，進(jìn)奏院是藩鎮(zhèn)與中央博弈的重要棋子，其興衰起伏正是中央與地方關(guān)系的真實(shí)寫照。進(jìn)奏院到宋朝又為之一變。宋太祖深知藩鎮(zhèn)對(duì)中央集權(quán)的危害，演了一出著名的“杯酒釋兵權(quán)”，消除了地方坐大的隱患。進(jìn)奏院仍然存在，但已經(jīng)變?yōu)殡`屬中央的機(jī)構(gòu)，進(jìn)奏官的任免也逐漸歸屬中央。宋代以后，歷朝統(tǒng)治者都更加重視加強(qiáng)中央集權(quán)，藩鎮(zhèn)勢(shì)力惡性膨脹的局面也退出歷史舞臺(tái)，進(jìn)奏院依藩鎮(zhèn)而托大、在京城異常活躍的場(chǎng)景，直至清朝末年都不曾再現(xiàn)。