晚清財政概況

清王朝“中央政府的財政制度是相當程度地浮在表面上的。”清王朝是中國歷史上少有的實行“輕徭薄賦”的朝代，它在長時間里實行低稅率政策。“甚至在正常時期，帝國官僚政治的組織雖然在形式上是高度集中的，仍不能深入到中國的社會(包括這個社會中那些構成經濟的方面)中去。中央政府通常將其經濟作用只限于要求分享一部分生產中比較固定的經濟所得，以及保持國內安定和防御外患以確保下一年的再生產。這個作用當然符合儒家政治思想的主流。但是在帝國長達兩千年的不同時期中，為了擺脫經濟中的消極無為狀態，曾利用過在支撐帝國制度的儒-法思想混合體中較為活躍的法家體系，王莽和王安石的‘改革’就是明顯的例子。

但是，極為保守的清朝也許是特別難以擺脫經濟上的消極無為狀態的，因為它一直感到自己是異族，所以決心通過維護儒家的正統來證明自己統治的合法性。”在整個清王朝時期，土地稅不具有擴張性，它自1711年實行“滋生人丁、永不加賦”的政策后就再也不能隨人口的增長而增加了。各省上繳中央的份額只有在新墾地納入稅冊時才會有所提高，而各省卻很少把土地稅增加的情況上報中央。這直接影響了清廷的財政收入。晚清政府也沒能改變原有的稅收制度，繼續維持著低稅率。

鴉片戰爭前，在清政府的財政收入結構中，田賦一直是支柱性的財源。在晚清時期，田賦雖然還是很重要的收入來源，但它的支配性地位已被關稅和厘金所取代。1854年以后成立的外國人管理的海關正式規定向對外貿易征收關稅，并把收入上繳給中央政府而不歸各省掌握。1894年的關稅比1864年增長了近2倍，在收入結構中的比重由1：7左右上升到1：4左右。然而嚴重的是，海關稅不具有擴張性，在缺損的主權下被列強規定在一個很低的稅率上。“第二種新稅制則相反，它幾乎完全脫離了北京的控制。這就是厘金稅，它原來是各省官員為了籌集鎮壓太平軍而設立的。作為向通過運河的糧食征收的內地過境稅，厘金稅1853年首先在江蘇省開征。在有些情況下，不但在運輸沿線征收，而且還在出發地作為生產稅或者在目的地作為營業稅征收。

稅率懸殊很大，從貨價的1%到10%不等，而最普遍的稅率是每個厘卡收2%。在各省每年向戶部上報的商品厘金稅中，中央政府只能處理約20%，其余的實際都由各省掌握。未上報的數量不詳的稅收當然也歸地方留用。”而田賦管理的分散性使政府失去了對田賦管理的控制權，結果使田賦在財稅制度中不能起到關鍵性作用，不能隨經濟發展而使政府收入增多。在這種不利的條件和不當的政策下，政府缺乏對稅收制度予以創新以拓寬財源的能力。

從1840年開始，清政府的財政盈余年年遞減，最低時只有大約36萬兩。然而，即使這么一點盈余，也都交于戶部充了兵餉。實際上，政府的財政已經十分空虛。太平軍起義期間，清政府國庫已經收不抵支。“1852-1863年國庫平均收入僅900多萬兩，相當于道光前期常年的70.4%，但實銀收入僅有48萬兩，此后不斷減少，平均每年不過十幾萬兩，大約只抵得上兩個中等縣的田賦收入。”。與晚清以前的年國庫存銀的比較可以發現，“1853-1861年的平均年存銀約相當于1821-1834 年間的1/ 15，約相當于1777 年的1 /45。但此時的數字只是記帳數而非實銀數。據1865年的戶部報告，戰時每年的庫存實銀在1853-1857年只有平均11萬兩，1858-1864年每年平均只有6萬多兩。國庫既如此，各省庫也都不免‘竭蹶不遑’、‘司庫蕩然’，如貴州在60年代藩庫存銀多年間只有80余兩。”。甲午戰爭開始后，清王朝年年處在入不敷出之中，直至它的滅亡，也沒能擺脫這種困窘狀態。這一時期，晚清政府已經面臨著高額赤字的巨大壓力。有人估計，甲午戰爭結束之初，財政赤字已不下1500萬兩。光緒二十五年(1899)，清廷財政收支相抵已實虧1300萬兩。到1903年，收支間的虧額達到3000萬兩。據威格爾計算，1905年的赤字已達3300萬兩。

晚清財政與國家的調控能力

由此看出清政府調動國家與社會資源的能力極其有限。財政是一國政府實現其各項職能的重要手段，財政資源的有限性必然導致政府效能的有限性。“在歐洲‘落后’國家的最初的工業化熱潮中(例如十九世紀九十年代的俄國)，國家預算代替了受到貧困的農業部門嚴重限制的微弱的市場需求和資本供應。在德國和法國等不那么‘落后’的國家中，工業銀行提供信貸的業務也起到了同樣的作用。但在清末，中國卻一樣也沒有。”清政府難以提供近代市場經濟發展所必需的足夠的公共品。在一個有比較成熟的市場機制的環境下，政府提供公共品主要表現為制定和維護市場競爭的規則與秩序，提供市場所不能提供的基礎設施的建設。對晚清政府而言，它所能做的主要是后者。然而在整個晚清時期，政府的投資能力顯得明顯不足，它沒有也無力把資金投于經濟發展所需要的社會基礎設施的建設。晚清政府有過很多次大規模的借款，但借款的主要用途是在軍費的開支上，直接用于經濟發展和實業建設的數目很少。

僅以1877-1890年為例，“晚清政府共有25次借款，其中用于軍事目的的有13次，占總款額的71.84%，而用于實業的借款才5次，僅占總款額的8.97%。”洋務派曾掀起了中國早期的現代化浪潮，但李鴻章等人的努力顯然面臨著缺乏資金和經營技術這類巨大的困難。在政府應該投資的基礎設施中，鐵路建設沒有也沒能受到重視，使中國到1894年還只有195英里的鐵路線。政府不能保證對公共品的投入制約了經濟的發展，使政治體系自身的合法性受到了挑戰。羅茲曼等人評論說：“如果19世紀60年代末，清廷下決心推動現代化的話，自然會形成一個完全不同的經濟發展模式。”這種假定過于理想化，因為晚清政府沒有充足的財力在當時的環境下來致力于現代化的建設。

清政府的效能低下還表現在太平天國戰爭前后發展起來的厘金制。在19世紀，財稅機構從最初依靠土地稅轉變為依靠商品稅和關稅，但這些稅種不是處于中央政府的控制和管理之下，而是受省級督撫的控制，經濟權力發生了由中央向地方的傾斜，主動權也就從中央政府轉移到地方。這給地方政府大規模地、不合理地、不固定地強制征收厘金提供了條件。厘金制類似歐洲重商主義之前的各地貿易關卡，對國內流通的貨物在每個地方關卡收1-10%的厘金。由于對跨省跨區貿易重復收稅，這種稅收制使貿易的交易費用極高，對分工的發展起著嚴重的阻礙作用。厘金作為對工商業增稅的一種制度形式，不僅代替了當時已經處于癱瘓狀態的國內常關的職能，而且隨著戰區的變化，厘金局卡有“因地制宜”設置的靈活性，使它更加超過了常關所起的作用，日益嚴重地阻礙著土貨在市場上的流通，而有利于洋貨的傾銷，進一步加強了洋貨對土貨的競爭力。歐洲重商主義雖然用各種產業政策和保護關稅阻礙國際貿易，但它卻以統一國內度量衡，廢除國內貿易關卡，減少了國內交易費用，促進了國內統一市場和分工的發展。中國的厘金制雖然受到外國條約制的限制，但是一直要等到民國時代才被完全廢止。