李鴻章與左宗棠兩派爭論的焦點，被稱為“海防與塞防之爭”。1870年代的清政府在戰略目標的設定和戰略過程的締造上完全失能，最終弄出一個不倫不類的“海陸并舉”。

1874年春，日本以琉球船民被害為借口發兵臺灣，勒索白銀50萬兩而還。這是“同治中興”十余年來第一次出現來自海上的入侵，故中日和約簽署不過六天，恭親王即領銜總理衙門上疏同治帝，極言練兵、簡器、造船、籌餉為“緊要應辦事宜”，并奏請將該折下發南北洋大臣并濱江沿海各省督撫，飭其詳細籌劃。之后半年，包括李鴻章、沈葆禎、左宗棠等在內的地方大員29人共遞上相關折片60余件，縱論國防要務，史稱第一次海防大籌議；后世史家又根據其中李鴻章與左宗棠兩派爭論的焦點，稱之為“海防與塞防之爭”。

“海防論”、“塞防論”相攻訐，表面上是政見差異，實則反映了陸海復合型國家(Rimland Power)在安全方面的雙重易受傷害性，以及戰略選擇的兩難；面對此種困境，如何在海陸兩個方向上分配精力，用于國防建設的財政資源又從何而來，則成為現實考驗。惜乎1870年代的清政府在戰略目標的設定和戰略過程的締造上完全失能，最終弄出一個不倫不類的“海陸并舉”。

“海陸并舉”實為財政黑洞

邊疆戰爭之所以在歷史上頻頻成為耗盡大帝國財力的元兇，關鍵在于因空間廣大且缺乏補給而導致的“力量損失梯度”。博爾丁(Kenneth Boulding)創造的這一術語描述了如下事實：隨著軍事單位深入遠離基地的區域，其受損程度將逐步增加，相應的軍事和政治控制力則日益遞減。若要盡可能多地降低損失梯度，一則必須改善交通技術，獲得騎兵、公路和鐵路，二要不計糜費地維持補給線。是故一切邊疆戰爭，遲早會演化成交通戰、補給戰；而長期的、不可控的戰爭支出，最終將超出按算術數列增長的農業經濟的承受上限。明朝之所以自15世紀中葉起大筑長城，便是因為收復河套所需的開支已為財政所不容，而寧可改行短期花費較少的防御戰略。

左宗棠以塞防關乎社稷，堅持出兵新疆，自有其安全依據；然而他畢竟無法脫出“力量損失梯度”的限制，開支很快水漲船高。從1875年底到1881年夏，僅各省撥付西征戰事的協餉就高達白銀5230萬兩(賬面)，加上近1500萬兩的外債，每年要花費1/10以上的歲入繼續新疆戰事，這給千瘡百孔的財政帶來的壓力可想而知。

而在蒸汽-鋼鐵時代，從無到有地創建一支海軍同樣所費不貲。不單是依托農業經濟的清政府無法支持“海陸并舉”的花費，即使是20世紀初的德國這樣經濟總量驚人、增長率高居世界第二的大工業國，要同時維持海陸雙向的擴張也是舉步維艱。

清廷的塞防偏好

盡管“海陸并舉”成為了本次籌議的官方結論，但在1875-1881年，塞防所獲經費的總額和優先度始終是高過海防的；若以甲午年為界，則1875-1894年的海防總支出不過白銀3000萬兩左右，不及1875-1884年塞防開支(8000萬兩)的四成。造成這一狀況的主因，在于左宗棠深明朝廷的特殊心理，對塞防與京畿安全的關聯做了刻意強調。

左氏在1875年4月的奏折中指出：中國定都北京，蒙古環衛北方，與陜甘以及新疆實為一整體；新疆不固，則蒙古不安，蒙古不安，京師亦無晏眠之日。故西北名雖為邊郡，實則如腹地，必須作為一個整體“分屯列戍，斥堠遙通”，才能令外人無隙可乘。如今，新疆之亂明系阿古柏、白彥虎篡逆，背后則有沙俄“狡焉思逞”，即使暫時節制兵事，也不可能打消對方的野心。莫若趁列強尚未大舉介入，集中兵力將叛亂平定，如此方可絕后患。

平心而論，這番論證固然邏輯嚴整，但并無新鮮之處。從17世紀末到18世紀中葉，清廷先后在黑龍江左岸、大戈壁以西、西藏、青海與俄國以及準噶爾汗國交戰，即是為了確保北方一體化防線的穩固。但左宗棠所言“圖新疆為保蒙古，保蒙古以衛京師”，卻道出了朝廷的心聲：作為一個以游牧民族入主中原的少數民族王朝，滿清對遼東“龍興之地”—這是一旦喪失政權后滿人的退守地—及其地理屏障蒙古的安危極為看重，康熙年間之所以不惜代價進行準噶爾戰爭，著眼點便在于確保滿人的戰略后院。

對海防論者尤為不利的是，1860年《北京條約》簽署以后，英法美各國與清廷的關系趨于緩和。列強滿足于不平等條約帶來的經濟、政治收益，對入侵中國沿海暫時失去了興趣。至于日本，雖然侵臺事件構成了海防籌議的直接誘因，但明治政府內最激進的“征韓派”已經在1873年的政爭中失勢，中日兩國因朝鮮問題積累的矛盾要到六七年后才會公開化。即使是李鴻章本人，在1874年的對日談判中也遠未意識到這個“蕞爾小邦”的長期威脅。如此一來，只有正在中亞大舉擴張的沙俄成為了最現實、也最迫近的危險，中國的國防資源向塞防傾斜也就順理成章。

利益集團的博弈

戴維·德盧戈(David D’Lugo)在研究英德海軍競賽時發現，一個國家的體制適應性(Constitutional Fitness)或者說政體構成對它的國防能力的發展上限具有直接影響。以“一戰”前的德國為例，由于帝國憲法以高度的稅收自主交換了各小邦的政治服從，當中央政府需要在短期內籌集巨額軍費時，會發現直接控制的稅種數量不足，說服各邦增稅則需要經過復雜的博弈。故德國的經濟基礎雖然較英國為佳，能夠動員的資金卻少得多。1870年代的中國同樣身陷此種困境：李鴻章與左宗棠同為太平天國戰爭期間中央財政瓦解的獲益者，但在為自身偏愛的戰略取向爭取資源時，他們一方面竭力競爭中樞的認同，另一方面對其余督撫大耍手腕，國防財政遂變得愈發不能均衡。

左宗棠身為自強事業的倡導者之一，當然不會直接否認海防的重要性；但他宣稱“海防本有經常之費，所缺無多”。以之作為爭取塞防經費的依據，則是不折不扣的夸張。1866年左氏奏請設船政局于福州，后雖調任陜甘，仍時時與聞其事，不可能不清楚海軍初創期高昂的花銷(船政局經費由閩海關洋稅撥出，每月5萬兩，完全不敷使用)。而朝廷設置海防專款時，明確了大宗來源乃是沿海各省關稅與江浙閩等地厘金，這與西征軍費所出完全重合，形成了事實上的競爭關系。聯想到左宗棠自1867年開府陜甘以來，時時坐困于協餉解撥延誤，早早祭起借債用兵的下著(1867年即已向上海洋商借款220萬兩以濟軍需)，他當然知曉：西征軍費只有連唬帶嚇才能榨出。

左氏的做法也足夠老辣。1876年初，在明知朝廷已經做出“海陸并舉”表態、對塞防形成了事實上的傾斜的情況下，他依然奏請借洋債1000萬兩作為西征開拔費，以關稅作保。這是一招釜底抽薪之計。無怪乎李鴻章在給丁日昌的私函中要喟嘆“海防一節，徒擁虛名，恐鮮實濟，第一是無財”，大發其牢騷。

然則李中堂也非等閑之輩：鑒于西征協餉造成海防專款實解率不足三成，李氏開始處心積慮侵挪南洋以及閩粵各省自留的購艦經費，以擴充北洋一隅。如購買“定”、“鎮”二艦花去的340萬兩白銀，有130萬兩系挪用福建海防款，名義為“代購炮艇及巡洋艦”；65萬兩取自南洋，名義為“代購2艘巡洋艦”；其余部分則截留自招商局收入原定償還各省借款的部分。軍艦一旦歸國，即報請留用于北洋，不掏一文而賺得巨艦兩艘。此外“鎮”字號炮艇中有2艘系挪用山東海防款購買，“致遠”號等四艦則是打著為福建代購的名義，由戶部自神機營所借洋款中支取了大頭。無論塞防、海防，都不能脫出地方主義的格局，不惜犧牲整體國防之均衡來滿足集團利益，如此面貌下的“自強”能達到何種程度，可想而知。