華盛頓會議和九國公約重新規劃了一戰后的遠東秩序，以協約國在遠東的主力日本為最大犧牲者。

從日本的角度看，“優等生”策略突然失靈了。

從中國的角度看，“流氓外交”突然顯得比“紳士外交”更有效。此后十年，十九世紀的外交規范日益撕裂。中日雙方都以自己的方式，走向雙重外交。

日本的雙重外交意味著外務省和軍部的分裂，兩個決策中心執行兩種不同政策。中國的雙重外交意味著同一批決策者執行兩種不同政策，遇強則弱、遇弱則強。兩種“雙重外交”造成的長期后果，如果翻譯成居委會大媽的白話文就是：中國不斷耍小聰明占小便宜，然后吃一次大虧，落到前功盡棄的地步，然后從頭開始故伎重演。講理的日本人一再吃啞巴虧，喪失白紙黑字的權益，弄得自己像個傻瓜。耍橫的日本人一再撈到法外的利益，覺得對方就是吃硬不吃軟的角色，“不以國民政府為談判對手”才是最好的。

英國人以居高臨下的姿態觀看這些不太體面的表現，覺得亞洲人就是既野蠻又狡詐，倒霉也是自作自受。

1922年，外務省制定《時局處理方針》：“尊重九國公約主旨，執行對華時局共同協議。”僅僅兩年以后，軍部就要求在直奉沖突中支持張作霖。從南京事件、濟南事件到九一八事件，軍部“隱忍”的耐性不斷降低。民政黨內閣倒臺后，霞關(外務省所在地)自己都覺得自己像一群失去觀眾的演員。他們的做法就是不斷重提1922年的框架，一次又一次地簽署新的協定。

這事一點難度都沒有，因為只有在當事人決心履行義務的情況下，談判才會變得棘手。

當時的情況完全不是這樣，至少國民政府一方沒有什么認真談判的興趣。革命外交就是“對于既存的國際規則、慣例、或條約的束縛，都要一概打破”。任何安排都是臨時的，最終目的就是將帝國主義掃地出門。

“抗戰打斷了北伐后的黃金時代”，其實是國民黨在失敗以后發明的神話。無論從二十世紀歷史的整體趨勢看，還是從國民政府的內部文件看，抗戰都是北伐的直接延續，國民政府并沒有“世界終將從對抗走向對話”的天真念頭。

1929年4月，《中華民國國防計劃綱領草案》提出：“由外交之現勢、地理之地位、歷史之事跡而判斷，將來與我國發生戰爭公算較多之敵國，首為陸、海相接而有滿蒙問題、山東問題及其他多數利害沖突問題之日本。”

日本人倒是沒有制定什么針對中國的戰爭計劃，直到淞滬抗戰爆發。不過，那是因為他們根本不覺得國軍有什么戰斗力。他們唯一忌憚或厭惡的對象，毋寧說是外交部的牛皮糖戰術。

1928年以后，國民政府對英法美的修約談判是認真對待的。對日交涉就完全兩樣，達不成協議比達成協議更好，因為任何協議都解決不了滿蒙特殊地位問題，所以任何協議都是革命下一階段的推翻對象，現在何必太認真呢？王正廷直截了當地說：“我們的態度，是以不了了之。”于是，一切都變成了懸案。

牛皮糖戰術的主要受害者，就是日本的國際協調派和商人。1931年以前，他們說話還能管用。然而說話管用的時候，他們發現自己找不到負責任的交涉對象。1928年，張學良拒絕執行父親一年前簽署的《新五路協定》。他的借口非常幼稚，說是原來的文本弄丟了。日本人沒有追究，其實是因為滿鐵當時還很想做生意。張學良自己得出的結論完全不一樣，得意洋洋地表示“年輕人辦事也不差”。

1929年4月，遼寧省政府發出訓令《禁止土地、房屋出賣給日本人》。1930年7月，遼寧省政府發出訓令《禁止中日合辦各項事業》。1930年9月，遼寧省政府《禁止盜賣國家土地》規定：無論私有、官有、公有土地，賣與或租與外國人者，均以盜賣國土論處，處以死刑、無期徒刑或課以罰金。

這些行政命令的共同點在于：它們同時違背了條約義務和國內法律。日本人的反應是找了一批國際法專家，在報刊上論證為什么這樣做是錯的。這一招早已在抵貨運動時用過，效果是一模一樣的。也就是說，一點效果也沒有。

國民政府長期搞群眾運動，非常清楚怎樣侮弄死腦筋的對手。他們依靠黨部操縱群眾團體，就像地下高利貸錢莊依靠黑社會。如果發生問題，都可以算成民間組織的責任。

東北易幟后，張學良很快就掌握了這種藝術。他不準國民黨在自己的勢力范圍內成立黨部，而是另外組織了一批群眾團體，例如著名的“國民外交協會”。根據馬越山的記載，他對盧廣績說：“你們是群眾團體的負責人，政府不便出面的事，你們可以出面做。”

林九治郎知道“運動是總司令身邊的人煽動起來的”，但是無可奈何。外交的前提是雙方都想達成協議，否則就會淪為爭取輿論支持的公關表演。“張學良時代的對日態度，已從排日事件發展到對日攻勢，而以鏟除日本在滿蒙的特殊地位為目標。”重光葵說他“樹立了公然排日的方針，用很露骨的辦法想把日本勢力逐出滿洲。”

九一八事變是南次郎對若槻首相的公然挑戰，然而下臺的卻是后者。日本方面的雙重外交顛倒了位置，立刻引起了國民政府方面的雙重外交顛倒位置。

張學良、蔣介石、胡漢民和汪兆銘在此后的幾十年內，一直在孜孜不倦地論證“不抵抗政策”和“國際道義”，希望給國際社會留下有利于自己的印象。他們在國外的輿論工作非常失敗，幾乎不遜于國內輿論工作的巨大成功，結果造成了流傳至今的綏靖神話。

其實里頓調查團時代的國際社會與其說是綏靖日本的橫暴，不如說是厭惡國民政府的小動作。

英國外交大臣西蒙的兩份備忘錄很能說明問題。《滿洲》備忘錄說：日本在日俄戰爭后接收了俄國在滿洲的權益，但中國從來不愿接受日本在滿洲的地位。中國從過去的消極抵抗發展到現在的積極抵抗，沖突日益擴大和頻繁，終于在九一八全面爆發。日本違反《國聯盟約》的原則，但事出有因。事件的性質是復雜的，不能解釋為一國入侵其他國家。因為南滿鐵路屬于日本，日本有權在鐵路沿線駐兵保障鐵路的通行。

《當前的中國危機與英日關系》備忘錄說：中國在東北建設與南滿鐵路相競爭的鐵路，引起了日本的不滿，導致了危機的爆發。欺詐和野蠻是東方人的特征，英國人犯不著蹚渾水。里頓報告反對恢復東北戰前狀況，建議派遣國際維和部隊進駐，其中明顯蘊涵了不相信國民政府會遵守條約的意思。幸而日本人更加積極地拒絕撤軍，國民政府才得以在國內輿論戰當中將全部責任推給日本。

不過甚至晚至盧溝橋事變，國民政府在國外的輿論工作仍然沒有什么起色。英美外交官都不相信日本人有意發動戰爭，只有蘇聯心滿意足地收復了北伐時代的人肉盾牌。這種內外有別的格局一直在延續，雖然成效也差不了多少。