公元前221年，這一年，在秦王趙政的領(lǐng)導(dǎo)下，秦國終于完成了幾代秦人的目標(biāo)——統(tǒng)一六國。紛亂的戰(zhàn)國時代就此結(jié)束，歷史開始了新的篇章。趙政自然要為統(tǒng)一的帝國制定一系列的統(tǒng)治政策。御前會議上，除了自封皇帝名號讓趙政感到愉悅外，丞相(國務(wù)院總理)王綰等人的提議也引起了他的極度重視。

他們認為，六國剛剛被滅，燕地、齊地、楚地距離中央過于遙遠，如？不置封國恐怕難以固守，建議始皇帝把這些地方分封給子弟功臣。秦始皇把提案下發(fā)，征詢大家的意見。大家普遍認為提案有的放矢，極為精當(dāng)，應(yīng)該獲得通過并予實施。那么王綰等人為何提此方案呢？這就涉及到分封制(也稱封建制)了。

西周初年，為了實現(xiàn)對廣袤領(lǐng)土的有效管理，周王“封建親戚，以藩屏周”。也就是在廣大疆域內(nèi)圍繞首都及其直轄地區(qū)以外分土建國，以實現(xiàn)對王室的層層保護。因為受封的絕大多數(shù)是姬姓親戚，便形成了以血緣親情為紐帶的大家族;周王既是族群之長又是一國之君，如此，家就是國，國就是家？

按照與王室關(guān)系的親疏遠近，諸侯君主分別被授予公、侯、伯、子、男五等爵位，且爵位世襲。諸侯除對王室盡一定義務(wù)外，享有高度自治權(quán)。一旦作為天下共主的周王室出現(xiàn)危機，諸侯要在第一時間趕到援助。我們比較熟悉的“烽火戲諸侯”就是如此，昏聵的周幽王為了博得美女褒姒一笑，竟然點燃驪山的烽火臺。諸侯以為王室遭到武裝進犯，馬上率領(lǐng)軍隊前去救援，這是他們的職責(zé)與義務(wù)。只要秦始皇趙政生育繼續(xù)進行，那么天下就永遠姓姬。即使出現(xiàn)周王無嗣的現(xiàn)象，也能在親戚中找到合適的繼承人。當(dāng)然如果實行“只生一個？”的政策的話，分封制也就沒什么意義了。畢竟它是靠多得不能再多的親戚來防衛(wèi)。不管分封制那時如何，但有一點是清晰的——周王朝糊里糊涂統(tǒng)治了七百九十年。

既然趙政希望趙氏能夠統(tǒng)治帝國千萬代，那么王綰的提案無疑觸動了他的敏感神經(jīng)。在王綰看來，有理想是好的，但沒有好的制度保障是行不通的。你秦始皇也不能保證死后帝國會怎么樣吧？如果有人要爭奪皇權(quán)怎么辦？回顧歷史，有制度可循的統(tǒng)一大王朝就是周王朝，無疑分封制是大秦帝國最不壞的選擇。

然而這份提案遭到廷尉(司法部長)李斯的堅決反對。他認為，周朝文王、武王所分封的子弟及其同姓諸侯是不少，但后來血緣關(guān)系疏遠，互相進攻如仇敵。諸侯們接連不斷地相互誅殺征伐，周天子也不能禁止。如今海內(nèi)一統(tǒng)，國家賦稅養(yǎng)起來的宗室與功臣也易控制，應(yīng)力行郡縣制度，此乃國家安定的根本制度。搞分封不利于治理國家。

郡縣制始于春秋，流行于戰(zhàn)國。它打破了貴族世襲權(quán)力的傳統(tǒng)，而由中央依據(jù)才能委派官吏到地方進行管理，憑其政績提升或罷免。與分封制相比，中央委派的官吏在郡縣只擁有行政管理權(quán)，而分封下的諸侯擁有行政、司法、軍事、財政權(quán)力。郡縣制是為了加強中央集權(quán)而由法家提出并實施的，其實質(zhì)是集權(quán)制;而被儒家推崇的分封制就實質(zhì)而言是分權(quán)制。盡管兩種制度建立的初衷都是為了加強中央對地方的有效管理，但隨著地緣政治取代血緣政治，郡縣制越發(fā)被人看好。

李斯認為長達數(shù)百年的戰(zhàn)爭實乃分封制造成的。這些諸侯你吃我、我吃你，也不顧及什么親戚不親戚;而周王因為權(quán)力衰微，也管不了這些不肖子孫。基于此，李斯認為至上的權(quán)力對于君主而言至關(guān)重要，只要中央擁有了絕對的權(quán)力，天下就不會有異議，那么國家就穩(wěn)定和諧了。以此推之，秦帝國統(tǒng)治的時間自然會長久，而郡縣制完全能滿足這一要求。

對于雙方的激辯，趙政最后作了總結(jié)性發(fā)言。中國的第一位皇帝表示：天下戰(zhàn)爭之所以連續(xù)不斷就是因為諸侯的存在。感謝祖宗保佑，我們平息了戰(zhàn)爭，社會得以安寧。倘若再建國封王無疑再造戰(zhàn)亂，想要社會穩(wěn)定豈不難哉！廷尉(司法部長)說得對。

趙政的一番陳述其實為分封制定了性。他與李斯都認為分封制造成了戰(zhàn)亂，這樣能不能造成戰(zhàn)亂成了秦帝國最高層對分封制與郡縣制評估的標(biāo)準。既然皇帝已經(jīng)表了態(tài)，作為臣子的也就不敢再提出異議。于是，郡縣制推向全國，起初設(shè)置三十六個郡，以后增至四十個。有關(guān)分封制與郡縣制的爭論也暫時告一斷落。