從制度層面來說，現代“兩會”制度為我國首創，古代中國是沒有的。但是如果從議事形式來講，古代中國也有類似的形式。

那么，古代的議事的會怎么開？官員們又是如何表達民意的、上交“提案”的呢？

在“集議”上，議案很難“一致通過”

古代中國雖是皇帝一個人說了算，但“一個人拍腦袋”難免有局限性，才有了“朝參”和“集議”這兩個會。

“朝參”由皇帝親自主持，是小范圍的。原本是百官進入皇帝的辦公大廳(朝廷)參拜皇帝的一種形式，古裝戲中常出現的君臣在朝廷上問答的場景，其實就是“朝會”。一般在進行重要的人事任免和重大的工作安排、典章頒布時，皇帝都會開“朝會”。

“集議”則由大臣主持，皇帝一般不參加。集議實際上是應皇帝的要求或同意才開的，其規模可大可小，參會者的范圍比朝參復雜。集議通過的議案都是要認真執行的，與今全國人民代表大會的功能有點接近。

在“集議”上，議案也很難“一致通過”，有時還會出現“經年不決”的現象。西漢末年的王莽新朝，有一次集議的議題之一是討論并頒布官員的工資制度，結果集議了好幾年，也未能拿出各方都能接受的意見。由于政策遲遲不能出臺，導致上自公侯、下至小吏都拿不到工資，即所謂“皆不得俸祿”，實在罕見。

如果漢朝也有記者，肯定會這么描述公元前81年在漢朝長安舉行的一場意義重大的會議——史稱“鹽鐵之議”。但事實上，這次“鹽鐵會議”，是一場觀點尖銳對立的大辯論，辯論的焦點是：鹽鐵要不要取消專賣？這也是一次非常著名的集議。

會議時間在始元六年(公元前81年)二月。會上，60余名由相當于今省市一把手的郡國國主推舉出來的地方和基層代表，與以御史大夫桑弘羊為首的駐京高級干部代表，進行面對面的激烈辯論。另有魯國萬生、九江祝生等六十多位來自全國各地的“賢良”、“文學”，即知識分子身份的所謂“民意代表”應邀出席。

會議由時任丞相的田千秋主持。地方和基層代表們對鹽鐵官營、平準均輸、酒類專賣、貨幣發行等多項政策提出了尖銳批評，強烈要求廢除之。桑弘羊深得漢武帝的信任，曾統管中央財政近40年，是這些政策的實際制定者，對“賢能”和“文人”的否定意見不以為然。

會議最后經過表決，通過了廢除全國酒類專賣和關內鐵官制度，打破國有公營的壟斷。這次辯論表現出了不同治國理念的大碰撞，30年后學者桓寬根據這次“全代會”的會議記錄，整理出了著名的歷史文獻《鹽鐵論》。遺憾的是，桓寬依照個人的政治意圖，將整個集議過程簡化為針鋒相對的兩派對壘，其他各色人物的發言、插話及會議程序等細節，全被略去了。

代表們除了“大臣”、“公務員”，還有“基層代表”和專家學者

古代的“議事代表”都是些什么人？從史料上來看，主要有四類：一是相當于今天省部級高官的“二千石”以上的駐京大臣，實為官僚和利益集團的代表；二是“地方代表”，以分封在外、待遇達到一定級別的列侯為主；三是“專業代表”，主要是列大夫、博士、議郎這些專職諫官，這類代表參政議政能力強，因為都是領俸祿的，實為“公務員”群體代表。

另外，在需要時還會有“基層代表”。這類代表以飽讀詩書、喝過墨水的“賢良”、“文學”人士為主，表面看是來自地方和基層，但由于是相當于今省市一把手的郡國國主和地方富豪推舉出來的，實為學術界和富人的代表。雖然這些代表并沒有代表性，但其素質要求并不低，必須敢說話，善表達，有較強的參政議政能力和水平，和稀泥、當會油子、只會摁表決器和鼓掌可不行。

有些集議還安排先舉行專家論證會的程序，如漢宣帝神爵元年（公元前61年），朝廷欲就改變對羌人的政策開會集議，先通知長期主持對羌戰事的趙充國，“令與校尉以下吏士知羌事者博議”，再將“博議”結果送交中央作為集議時的參考。

東漢元和三年（公元86年），在太學任教職的曹褒受章帝委托，重新編了一部《漢禮》，主管典禮的太常（禮儀局長，位居九卿）巢堪說：“宜廣集諸儒，共議得失”（《后漢書·曹褒傳》）。“禮”是儒家的專業，邀請諸儒參加制禮議論，自然正是時人所熟悉的專家論證的程序。

集議的開會氣氛比儀制森嚴的朝會活躍得多，人人可以暢所欲言，即使無所倡議，最終也必須行使表決權，然后由會議主席向皇帝如實匯報。元帝時，貢禹上書，請罷郡國宗廟，參加集議的70個人都贊成這個提案，皇帝便畫可頒詔。成帝時，集議郊祀禮儀，車騎將軍許嘉等8人是一種意見，右將軍王商、博士師丹、議郎翟方進等50人又是一種意見，皇帝遂按多數派的提案頒詔。

還有一次，也是元帝下詔集議廟禮，分為丞相韋玄成等44人、車騎將軍許嘉等29人、諫大夫尹更始等18人共三派意見，另有廷尉獨持一議。四個提案呈奏后，皇帝猶豫不決，“依違者一年半”。由此看來，少數服從多數好像是通例。

董仲舒的“提案”在古代影響最大

除了“朝參”和“集議”這樣的形式外，還有一種“諫議”制度。所謂“諫”本義就是規勸君主，諫議自然就是給皇帝行為和決策提意見，專挑毛病和不足。諫議既有會議形式，也可個人約談，有時還會與集議混在一起，但與集議明顯的不同是，諫議多有“提案”。

據《漢書·百官公卿表》記載，諫議制度其實早在先秦時便出現了。秦中央設置了中大夫、太中大夫、諫議大夫、中常侍、給事中等權力大小不等的專職諫官，起初并無固定編制，多時達數十人。

西漢中早期皇帝都重視諫議制度的建設，漢武帝劉徹對諫官十分重視，出現了不少出色的諫官。當時，最著名的一位是“新儒學”的代表人物董仲舒，他上交給漢武帝的提案《舉賢良對策三》，可以說是古代中國影響最大的“提案”，“提案”的中心觀點是“罷黜百家，獨尊儒術”，這一觀點得到了漢武帝的肯定，提案被采納，儒家地位驟升。

除了董仲舒，還有很多官員提出了許多五花八門的“提案”。明代宗景泰年間，南京守備陳豫等人上奏：永樂年間有過先例，一家被盜，四鄰十家有責任幫助擒盜。若擒獲盜賊，賞銀五十兩，鈔二千貫，文綺“四表里”，并可分得盜賊的財產。如坐視，被盜人家的損失就要由四鄰十家共同賠償。不但如此，還要將這十家的人戴枷示眾，直到盜賊被逮才能釋放。陳豫等人要求正式實施這種連坐法。這份“提案”被朝廷壓下。此“提案”被否定的原因：措施極端，強調嚴刑峻法過頭。

明成祖與群臣討論政事，一談就是老半天，有的官員便進言：皇上啊，您講話這么多，可不利于身體調養啊。作為君王，貴在“簡默”（講話簡約，有時不發一言）。明成祖不領該官員的情，說道：天下這么大，百姓的苦樂，措施的利弊，必須廣詢博訪才能有透徹了解。并非我喜歡多講話，而是不得不如此。不敞開講，官員們怎能言無不盡？此“提案”被否定原因：有阿諛之嫌。

明永樂十五年（公元1417年），壽星現，群臣請賀，明成祖說：往年壽星出現，你們以為是祥瑞，紛紛致賀。然而四方旱澇、蝗災、流行病比比皆是，卻很少有人向我報告。他對群臣的提議不予采納。這個“提案”被否定的原因：只關心天上的事，不關心地上的事。

愛提案的白居易為何被評為“最窩囊”

古代中國的“議事代表”也不容易。

魏征本是太子黨集團中的成員，為太子李建成洗馬官。唐太宗并未因此冷落他，奪得皇位后，提拔他為“諫議大夫”，后繼任“侍中”。魏征生前給唐太宗拿出了不少“提案”。如“明德慎罰”提案，主張加強社會道德建設，提高公民素質，慎用刑罰，因為法律并不能解決一切社會問題。魏征所交“提案”中，最著名的當屬“民如水”理論，他稱“民如水，君如舟;水可載舟，亦可覆舟”，規勸唐太宗要吸取隋朝亡國的教訓，善待老百姓。

即便皇帝很開明，也很難不被暗箭中傷。如西漢時的賈誼、晁錯遇到的都是明君，他們二人均當過“博士”諫官，“提案”也都很出名。前者有給漢文帝劉恒的“三農”提案《論積貯疏》，后者有給漢景帝劉啟的“擴大內需”的經濟提案《論貴粟疏》。可以說，西漢盛世“文景之治”就是在賈誼、晁錯這些“代表們”的暢所欲言中出現的。但是，他們的結局都不好，賈誼因建言有功，被漢文帝破格提為太中大夫一年后，便因遭群臣忌恨，被貶為長沙王的太傅。晁錯貴為漢景帝的“智囊”，因上交《削藩策》“提案”，在“七國之亂”中由漢景帝親自下詔，斬殺于西安街頭。

古代諫官中，當得最窩囊的大概是中唐時的著名詩人白居易。白居易于元和三年(公元808年)被唐憲宗李純破格提拔為諫官左拾遺，當上了從八品的“副科級干部”。白居易當時太把自己當回事了，大事小事都“建言”，李純要提拔寵臣吐突承璀，他堅決反對，結果被李純斥罵為“小臣不遜”，貶為江州司馬，逐出京城。此后白居易再也沒有為民請愿、仗義執言、上交提案的機會，只能寫寫《長恨歌》，在“同是天涯淪落人，相逢何必曾相識”中作自我安慰。

中央有百官大會、部院會議，地方上各級機關也有會議。日常的屬員向上司請示定奪叫“衙參”，需要討論的叫“衙會”。州縣衙會的內容，有時也可以包含互相批評的內容。如韓愈《韓府君墓志銘》記，崔圓開府地方時，當地布衣某，常跑到他家里去，這是違反制度的，引起司錄參軍韓紳卿的不滿。韓紳卿就趁召開全府大會時，走上前去大聲說：讓我來舉出您的過失……《縣佐部名臣列傳》中，收錄有好幾則州縣敢于同正官激辯抗衡，弄得對方無法下臺的故事。遇到這種僚屬，正官想一手遮天就不那么容易了。