清朝管理官員，除三年對(duì)外官一次“大計(jì)”和對(duì)京官一次“京察”，以及履職引見(jiàn)、年終陳述等外，還有一項(xiàng)特殊的制度——密考。此制源于康熙時(shí)期的密折奏事，正式實(shí)行于乾隆朝，一直使用至清朝滅亡。由于考語(yǔ)清單是在每年年終奏報(bào)，所以密考也被稱作“年終密考”。

這一重要的官員管理制度，因其機(jī)密性，并不載于公開(kāi)的《大清會(huì)典》和《吏部則例》等國(guó)家大典之中。那么，這項(xiàng)制度是怎樣形成和演變的，曾發(fā)揮了怎樣的作用，我們今天該怎么評(píng)價(jià)這一制度呢？

由于密折的制度化，密考也由較低級(jí)官員對(duì)高級(jí)官員的秘密監(jiān)督，逐漸演變?yōu)楦呒?jí)官員對(duì)低級(jí)官員的秘密考核

現(xiàn)存最早的密折是康熙朝的小密折，只有巴掌大小，十分便于秘藏。從密折的內(nèi)容來(lái)看，康熙帝是希望通過(guò)暗中指定少數(shù)親信不時(shí)地把地方上的所見(jiàn)所聞秘密進(jìn)行匯報(bào)，以及時(shí)了解地方民情、掌握地方大員的動(dòng)態(tài)。密報(bào)者的職位不高，但均是皇帝心腹。被考察的官員，范圍并不明確，有大員也有小吏，以大員為重點(diǎn)。因此，康熙帝再三叮囑奏報(bào)者：“凡有奏帖，萬(wàn)不可與人知道。”“凡奏折不可令人寫(xiě)，但有風(fēng)聲，關(guān)系匪淺。小心，小心，小心，小心！”(故宮博物院明清檔案部編《關(guān)于江寧織造曹家檔案史料》)有時(shí)，康熙帝還會(huì)在密折中要求他們了解某種情況。如康熙四十八年(1709)，皇帝在蘇州織造李煦的密折中批示：“近日聞得南方有許多閑言，無(wú)中作有，議論大小事，朕無(wú)可以托人打聽(tīng)。爾等受恩深重，但有所聞，可以親手書(shū)折奏聞才好。”(中國(guó)第一歷史檔案館藏朱批奏折)李煦遂于當(dāng)年十二月和次年正月連上兩道密折，奏報(bào)他所了解的情況，內(nèi)容涉及戶部尚書(shū)、江蘇巡撫等多名官員。

此時(shí)康熙帝對(duì)地方官員的秘密了解尚無(wú)明確的時(shí)間規(guī)定，也無(wú)內(nèi)容范圍要求，全憑奏報(bào)人與康熙帝關(guān)系的密切程度，或者根據(jù)康熙帝的指令隨時(shí)隨地奏報(bào)，還算不上正式的考察。

雍正帝繼位后，面臨吏治敗壞、國(guó)庫(kù)空虛的局面。他將密折視為推行新政的重要工具，建立了自繕寫(xiě)、裝匣、傳遞，到批閱、發(fā)回本人，再繳進(jìn)宮中的一整套規(guī)章制度，并擴(kuò)大了密折的應(yīng)用領(lǐng)域。康熙朝的密折多以官員“請(qǐng)安折”的形式出現(xiàn)，內(nèi)容主要集中在地方官民動(dòng)態(tài)。而雍正朝的密折上自軍國(guó)重務(wù)，下至民間瑣事，均有涉及。利用密折監(jiān)督地方官員，更成為雍正帝駕馭群臣的一個(gè)重要手段，相關(guān)內(nèi)容屢見(jiàn)不鮮。如年羹堯一案中，李維鈞、田文鏡等人在自己的密折里，均曾向雍正帝密報(bào)過(guò)年羹堯的一系列罪證，堅(jiān)定了他懲辦年羹堯的決心。

由于密折的制度化，雍正朝允許使用密折奏事者不再局限于皇帝的幾個(gè)心腹官員，密考也由康熙朝時(shí)的較低級(jí)官員對(duì)高級(jí)官員的秘密監(jiān)督，逐漸演變?yōu)楦呒?jí)官員對(duì)低級(jí)官員的秘密考核，并且這種考核越來(lái)越趨于制度化。大致可以分為三種情況：第一種是京官到地方出差時(shí)，要奏報(bào)沿途官員的情況。第二種是地方官員尤其是督撫履新時(shí)，須將赴任途中所見(jiàn)官員或原任地官員情況進(jìn)行匯報(bào)。第三種是雍正帝專(zhuān)門(mén)要求某地官員對(duì)當(dāng)?shù)赝徘闆r進(jìn)行匯報(bào)。如李衛(wèi)任云南鹽驛道時(shí)，雍正帝暗中囑咐云南永北鎮(zhèn)總兵馬會(huì)伯：“朕聞李衛(wèi)狂縱，操守亦不如前，果否？一點(diǎn)不可狥私情恩怨，據(jù)實(shí)奏聞。”(《雍正朝漢文朱批奏折匯編》)這些雖然都屬于部分官員密訪、密奏的非正常考核，但是密考制度已經(jīng)呼之欲出了。

至乾隆四十九年，密考才漸成慣例，即每年年底，各省總督、巡撫要分別將所轄兩司以及道、府官員賢否情況形成密考考語(yǔ)，以奏折形式密報(bào)皇帝

乾隆帝繼位伊始，遇到了如何快速駕馭群臣、穩(wěn)定政權(quán)的問(wèn)題。雍正十三年(1735)十月初八，雍正帝駕崩僅月余，乾隆帝就在兩淮鹽政高斌的奏折中批示：“南省督撫各大員優(yōu)劣品行，朕實(shí)不知，可密奏來(lái)。”高斌隨后上了《奏為密奏南省督撫并各大員考語(yǔ)事》折，匯報(bào)了江南省督撫及各大員的情況。

很快，這一形式被乾隆帝廣泛使用。乾隆元年(1736)三月，他首次明確訓(xùn)諭各省督撫：“朕即位之初，各省道府諸員，皆不深知其人。汝等可將各屬員賢否事跡，各折奏前來(lái)。務(wù)須秉公甄別，以備朕錄用。”(《清高宗實(shí)錄》)從此，各省督撫均需對(duì)所屬道府以上官員進(jìn)行秘密考核，并及時(shí)奏報(bào)皇帝，密考制度開(kāi)始向常規(guī)考核演變。

任何新制度的推出和實(shí)行，總要經(jīng)過(guò)一個(gè)過(guò)程，況且因密考不在令典規(guī)定，不屬于官員固有任內(nèi)職責(zé)，雖然乾隆帝下了諭令，但各省督撫好像尚未完全領(lǐng)會(huì)皇帝的意圖，開(kāi)始奏報(bào)并不積極。所以乾隆帝經(jīng)常在批覽某位督撫奏折或某位督撫陛見(jiàn)時(shí)，親自囑咐一番，要求其對(duì)所屬官員進(jìn)行密考。乾隆三年六月初三，針對(duì)署理廣東巡撫王謩(mó)在“各保府道賢員自行封奏”一事上的推托，乾隆帝特發(fā)上諭：“朕御極之初曾有旨，著各省督撫將屬員賢否具折奏聞。彼時(shí)各省督撫皆陳奏一次，乃今并無(wú)一人陳奏者……豈必待朕諭旨屢頒而始為遵旨敷陳了事已耶？……似此均當(dāng)隨時(shí)奏聞。”這道上諭，也是乾隆帝首次明確密考應(yīng)該成為一項(xiàng)制度。

至乾隆四十九年，因各省提督總兵選任的問(wèn)題，乾隆帝又于六月初七發(fā)出上諭：“嗣后……其兩司道府賢否，亦著各該督撫每年陳奏一次。”(《乾隆朝上諭檔》)至此，密考漸成慣例。即每年年底，各省總督、巡撫要分別將所轄兩司(布政使、按察使)以及道、府官員賢否情況形成密考考語(yǔ)，以奏折形式密報(bào)皇帝。

嘉慶二年(1797)，嘉慶帝進(jìn)一步從制度上明確了年終奏報(bào)密考考語(yǔ)清單的具體要求，此后一直到清朝滅亡，密考制度從未間斷。