中國歷史上有一個傳統，就是皇室財政與國家財政很多時候還是分開的，皇家的歸皇家，國家的歸國家，不過，因為天下是私家的天下，皇帝免不了常常要把手伸到國庫中，把國庫的錢財竊取到皇家的小金庫中。

“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”，既然家國都一體化了，那么皇帝就不應該再有什么私房錢，不應該私設小金庫。道理雖然如此，但事實上在清朝以前，皇帝照樣有獨立于國家財政的小金庫。說是小金庫，其實并不小，里面的錢財可能比外朝國庫的還要多。所以，古代皇帝的小金庫并不是錢財少，只是私密而已。

中國歷史上有一個傳統，就是皇室財政與國家財政很多時候還是分開的，皇家的歸皇家，國家的歸國家，不過，因為天下是私家的天下，皇帝免不了常常要把手伸到國庫中，把國庫的錢財竊取到皇家的小金庫中。

先拿西漢來說，當時國家規定的田賦、14歲以上成年人的人頭稅、賣官鬻爵的收入、鹽鐵專賣的收入都歸國家所有;而土貢、山澤園池的出產、關稅酒稅的收入，都歸皇家所有。有意思的是，14歲以下未成年人的人頭稅，叫做口錢，每年23文，其中的20文歸皇家，3文歸國家。就是說，皇帝及其老婆孩子瀟灑揮霍的費用中，有不少就來自3歲到14歲孩子的人頭稅。那么，小孩人頭稅對老百姓有多大的影響呢？

歷史記載，大臣貢禹上奏皇帝說，有些人家因為交不起孩子的口錢，孩子一生下來就被掐死了。按理說，一個孩子一年23文錢好像并不多，至于把自己親生的孩子活活掐死嗎？但實際情況卻不是這么簡單，原來每個孩子每年23文只不過是上面的規定，而下面實行起來卻成了一年中多次重復征收，再加上地方還有種種附加，數額早已經是規定的數倍。漢武帝把孩子的人頭稅從7歲提前到3歲，下面征收的時候，常常是孩子落地就要交稅。因此，孩子人頭稅造成了民間大量的殺嬰現象。可見漢朝皇帝的小金庫，是如此的罪孽深重，血跡斑斑。

即便到了如此地步，歷史上那個臭名昭著的漢靈帝還不滿足，總是打創收的主意，于是，開了個大商鋪，專門批發官帽，并毫不客氣地把賣官鬻爵的收入劃拉到自己的小金庫里。為了讓自己的官帽批發部生意紅火，他專門在西園成立了一個官爵交易所之類的機構，和一些熱衷于買官買爵的人討價還價。一個叫崔烈的名門望族花500萬錢買了個司徒，問兒子人們怎么看他買官的事，兒子實話實說：“論者嫌其銅臭。”賣官銅臭難聞，但是比起征收口錢而逼得窮人殺嬰，好像還不算是最邪惡的。

此后的朝代，基本也就是這個樣子。宋朝從開國皇帝趙匡胤開始，就專門設立了內庫，名字叫做“封樁庫”，即把每年節余的國家財政藏到這個庫里面，初衷也是作為財政準備金，用來應付國家突發事件，但后來也變了性質，成為皇帝的小金庫。當然，國家一旦遇到戰爭、災荒之類大事的時候，大臣們總是念念叨叨想讓皇帝破點財，拿出點小金庫的私房錢度過難關，有時候就連主管財政的三司官員也會厚著臉皮跑去向皇帝借錢，皇帝雖然極不情愿，但也只好借錢給政府。

雖然政府很講誠信，總是能夠把皇帝的私房錢按時歸還，但就是這樣皇帝也忍受不了這種形同勒逼的所謂借錢。真宗皇帝不得已就一面規定以后每年從小金庫無償給三司撥款60萬，同時下詔“切誡三司，毋得復有假貸”，一面又惡狠狠地規定，“內藏庫專副以下，不得將庫管錢帛數供報及于外傳說，犯者處斬”。因為有這樣的家法，宋朝皇帝小金庫到底有多少私藏，沒有人知道。在宋高宗時期，坊間流傳他的小金庫每年占去了國家財政收入的一半。

宋朝的皇帝盡管很不情愿，有時還是會拿出小金庫中的錢財資助政府。到了明朝，皇帝則反其道而行之，不再從自己的口袋里往外掏錢了，而是想方設法勒索政府，把國庫的錢財弄到自己的口袋里去，內府動輒將國庫數十萬兩銀子挪到內庫也成了最稀松不過的平常事，而最多的一次居然拿走了2400萬兩銀子。在內憂外患面前，政府沒有銀錢支付軍餉，而皇帝卻“諭廷臣足國長策，不得請發內帑”。意思是說，大臣們要想出長久的解決辦法，不要總打皇帝小金庫的主意，皇帝也得過日子啊！

大臣們除了增加稅收沒有別的法子可想，就只好向老百姓加派征三餉：遼餉、剿餉、練餉。所謂“三餉”就是練兵、征討東北后金以及征剿李自成的軍費。“三餉”之外，還向大臣們攤派“助餉”。“三餉”和“助餉”惹得天怒人怨，更加激化了各種社會矛盾，明王朝就在這種雞飛狗跳的財政困境中垮臺了。李自成入京后，發現崇禎皇帝小金庫中財寶山積，多達到3700萬兩，于是組織數千騾馬、上萬的騎兵，浩浩蕩蕩地押運這些金銀財寶回陜西老家。崇禎皇帝辛辛苦苦一場，不過替他人蓄積私藏而已。

到了清代，區分了“國家”財政和皇室“私家”財政，也就是說皇帝的“小金庫”充公了，這也就結束了明代及明代以前的中國歷代王朝皇室財政和國家財政沒有區分的歷史。皇帝的“小金庫”充公了，當然這并沒有影響到皇帝的日常開銷。皇帝要花錢，隨時可以向戶部支取—只要戶部還拿得出錢。這樣戶部在管理國家財政之外，又成了皇帝的私人財庫。當一個皇帝花錢如流水，或者皇室人員太多而又奢靡浪費的時候，國家財政就要承受極大的壓力，很容易變形乃至癱瘓，導致社會混亂。

皇帝個人亂花錢導致國家財政危機的現象在中國歷史上不勝枚舉，但畢竟一個人的奢靡浪費還是有限的，而整個皇室卻是個龐大的群體，又是利益必須保障的特殊集團，他們的耗費對國家財政的沖擊尤為可怕。那些憂心天下的朝臣們對此也是毫無辦法。畢竟連天下都是人家的，不就多弄些零花錢嗎？可這零花錢有時候卻大得驚人。

以明代皇室而論，在建國初期不過幾十個人，而到了萬歷年代，人口已近20萬。日益膨脹的皇族宗室人口，成為國家財政的最大包袱，也成為明代中晚期最嚴重的社會問題。早在萬歷之前的嘉靖時期，就已經有人把北虜、黃河、宗室看作社會的三大禍害。

按照明初的規定，藩王的祿米，親王一年萬石，但后來國家財政不堪重負，只好降低支付標準。但即便如此，嘉靖時代宗室祿米仍達853萬石，超過全國財政收入的三分之一。按照原先的設計，南方省份向北京提供400萬石的漕米，北方省份向邊境軍隊提供800萬石的軍糧。而宗室祿米居然超過了軍糧，嚴重破壞了財政安全。連養皇室成員都成了問題，況天下乎？其重要表現是導致軍餉無法正常發放、地方受災無法救濟，前者導致軍隊嘩變，后者導致流民遍野。另一方面，官方為了保證財政安全又加重稅費征收，這又導致農民反抗。財政問題引發社會不穩定，致使社會發展陷入惡性循環，最終病入膏肓，到了無法挽救的地步，明王朝在內外交困之下焉有不亡之理？

基于明代的教訓，解決皇室財政，讓其獨立于國家財政之外，避免其對國家財政安全造成損害，是清代統治者要考慮的重大問題。清朝解決這一問題的辦法，就是成立了內務府，其職責就是用來專門管理皇室財政，與主管國家公共財政的戶部分灶吃飯，各自保持相對的獨立，互不干涉。戶部通常只需每年向內務府撥10萬兩銀子，作為皇帝的花銷。其他情況下，皇帝無權要求戶部向其撥錢，為了保持花錢有度、節儉愛民的“仁君”形象，皇帝一般也不會主動向戶部提出此類要求。

內務府與戶部分灶吃飯的制度，對清代財政的正常運轉發揮了重要作用。一直到太平天國起義之前，清政府的財政一直保持著相對穩定的狀態，各項收支運轉也都比較正常。但是，這并不意味著財政方面關系已經完全理順，實際上仍然內含諸多問題。其中一個比較突出的問題是皇帝自己造成的，因為皇帝不便向戶部伸手，他的個人花銷受到了約束，只能想別的辦法來彌補。

清代皇帝想了很多招數，其中一個辦法，就是讓地方督撫大員交“議罰銀”，所得除少數特例外，均“解交內務府充公”，匯入內務府財政。“議罰銀”少則萬兩，通常三萬兩上下，最多的一例，是乾隆五十九年(1794年)，兩淮鹽政全德被議罰交銀達到了38.4萬兩。

另一個辦法是特派內務府人員主管鹽政和稅關，從商人那里榨取錢財。從清代皇帝的思維來看，農業是“本”，商業是“末”，為了保持社會穩定，不能隨便加重農民的負擔，但向商人伸手，關系不大。所以，清代征收鹽稅和關稅比較多的地方，大多是皇帝自己特派內務府包衣(滿清入關以前投靠的漢人)去管理。比如鹽稅，是兩淮最多，那么兩淮鹽政肯定是內務府人員—比如曹雪芹的祖父曹寅曾擔任這一職位，而曹家就是包衣。關稅方面，以粵海關最多，那么粵海關監督在乾隆時代對外貿易額增長較快之后，就一直是內務府人員來充當。

清代皇帝特派內務府人員出任征收商業稅收較多的重要職位，目的之一就是通過非正式財政的渠道為內務府補血。內務府的奴才們在為內務府財政撈錢的同時，當然也不忘自己發財，這導致了商人負擔的加重、商業秩序的混亂，以及商人與官方的沖突。特別是粵海關的撈錢做法，屢屢引發中英矛盾，對鴉片戰爭的爆發有著不可忽視的影響。

皇帝可以讓地方大員交“議罰銀”，又可以通過委派內務府人員掌控鹽稅、關稅而獲得好處，這保證了內務府財政的有效運轉，但地方官吏從國家財政中所取得的正式收入極其有限，他們必然要想方設法謀求灰色收入及貪污受賄，這就導致了他們在征稅時的浮收現象，以及司法不公等問題，這既使基層運轉不正常，也加劇了官民沖突。另外，盡管清代皇帝不能隨便向戶部要錢，但這畢竟不是剛性約束，一個廣為人知的事實是，慈禧曾向戶部要錢修建供她晚年享樂的頤和園，因此挪用和侵占北洋海軍軍費，成為甲午戰敗的原因之一。

法國思想家博丹認為，財政是“國家的神經”。如果這根神經不正常，就會發出錯誤的指令，最終導致的將是整個社會陷入恐慌與混亂。中外歷史上無數的史實說明，財政制度缺陷，是許多社會亂象的深層根源。要減少社會亂象，必須使財政符合現代國家的要求。而要達到這一目標，第一重要的是要區分“國家”財政與皇室“私家”財政，國家財政是用于提供公共服務的，而“私家”財政只代表小集團的特殊利益，兩者不能混淆，必須明確區分，避免小集團利益凌駕公共利益之上，國家財政變成私家財政。