提起《清明上河圖》，人們通常會贊嘆其畫工精細，畫中竟有1695人，各種牲畜60多匹，木船20多只，房屋樓閣100多棟，推車乘轎也有20多輛。

從這幅畫卷上可以看出北宋時市井繁榮，商業昌盛的歷史痕跡。

如果你仔細看，還會發現更多內涵。比如畫中的房屋，包括酒店、商店、茶坊、旅店、寺院、醫館、民宅，等等，最氣派的建筑非“孫羊正店”莫屬。

如果你想在這些建筑中找一棟官衙肯定得失望了。印象中石獅子擋道、衙役把門的官府衙門在畫中蹤跡全無。如果非要較真，也只能找到一處政府機關——稅務所，但這個稅務所看起來也很簡樸，跟普通民居差不多，比起臨街的酒樓商鋪來，實在不起眼。

無獨有偶，北宋文人孟元老的《東京夢華錄》用非常細膩的筆觸描繪了開封城皇宮、御街、酒樓、茶館、商鋪、食肆、大相國寺、瓦舍勾欄的熱鬧景象。唯獨對開封府衙的描述一筆帶過：“浚儀橋之西，即開封府”。府衙在孟元老筆下，淹沒在櫛比鱗次的商民建筑中，毫不起眼。

為什么從歷史筆記到寫實主義的《清明上河圖》，對開封府衙都沒有觸及？難道古代的官衙毫不起眼，不值一提嗎？要知道，在當代中國，許多地方的政府大樓通常會成為當地一景。

這些歷史作品反映了這樣一個事實，在古代的城市里，最富麗堂皇的建筑物肯定不是衙門，而是商用或民用的酒樓飯店、私家園林之類。

如果我們能穿越到宋代的城市，會發現很難找到一座豪華的衙門，倒是破爛衙門隨處可見，甚至有些州縣的官衙居然成了危房。

蘇軾問同僚：這房子如何住人？

要說古時候最宏偉的“官衙”，必然是皇宮。但到了宋代，甚至連皇宮都顯得寒酸。汴京的皇宮，遠不如漢唐長安宮城之恢宏，也不及故宮之寬闊。這是因為趙宋皇室對修建皇宮比較克制。

北宋雍熙二年(985年)，楚王宮失火，宋太宗下了決心要擴建皇宮，便叫殿前都指揮使劉延翰等人“經度之”，即編訂建設規劃、測繪圖紙。不久圖紙畫了出來，按規劃要拆遷不少民居。太宗叫官員去找拆遷征地范圍內的居民征詢意見，結果“居民多不欲徙”，大部分居民都不給皇帝面子。

宋太宗沒有搞強拆的膽魄，只好下詔叫停了擴修宮城的計劃(《宋會要輯稿》、《宋史·地理志》)。于是北宋皇室居住的宮城，是歷代統一王朝中格局最小的，站在開封的酒樓“豐樂樓”上，就可以俯視宮禁。

當然宋朝皇帝這種窘迫也是歷史的特例，通常來說，其他皇朝任何建筑不許高過皇宮，面積不許大過皇宮。否則就是僭越，就是大不敬之罪。

皇宮不可攀比，地方的官衙卻是另一碼事。

宋神宗熙寧四年(1071)，天下聞名的蘇軾前往杭州上任，擔任通判一職，這是相當于副市長的高官。雖然任職人間天堂的杭州，但蘇軾絕對不會喜歡上班，因為州衙的屋宇“例皆傾斜，日有覆壓之懼”。

杭州曾是五代十國時期吳越國的都城，其時“官屋皆珍材巨木，號稱雄麗”，但入宋之后“百余年間，官府既無力修換，又不忍拆為小屋，風雨腐壞，日就頹毀”。蘇軾就這樣心情忐忑地在危墻之下，當了三年杭州通判，直到另遷他州，期間州衙一直未能修繕。

十幾年后，即宋哲宗元祐四年(1089)，蘇軾升官了，這回朝廷讓他當杭州一把手。蘇軾又心情忐忑地回來了，發現杭州官衙走時啥樣，回來時依然啥樣。蘇軾問同僚，這房子如何住人？同僚們說：每到雨天，我們都不敢在大堂上呆著。

這一年六月，官衙的危房終于出大事了，一處房屋倒塌，壓傷了衙門內兩名書吏；八月，州衙的鼓角樓也倒了，“壓死鼓角匠一家四口，內有孕婦一人”。自此之后，“不惟官吏家屬，日負憂恐，至于吏卒往來，無不狼顧”。

官衙危房嚴重影響了官吏們的工作情緒，元祐四年九月，蘇軾不得不上奏朝廷，請求撥款修繕衙門：“到任之日，見使宅樓廡，欹仄罅縫，但用小木橫斜撐住，每過其下，栗然寒心，未嘗敢安步徐行。”蘇軾文筆好，把危房寫得栩栩如生。

但在宋朝想修官衙可不是容易的事情。地方官要修建衙門，就必須經中央政府審核、批準。宋真宗大中祥符二年(1009)，朝廷已詔令地方“無得擅修廨舍”。因為朝廷沒這項預算。蘇軾自己也明白：“近年監司急于財用，尤諱修造，自十千(即十貫錢)以上，不許擅支。”

蘇軾是聰明人，他想了個好辦法，請求朝廷撥給杭州二百道度牒解決經費問題。在宋代，僧尼出家需要獲官方頒發的度牒認證，而度牒是要收費的，官方常常通過出售度牒來彌補財政之不足。蘇軾一番計算，杭州官衙至少有二十七處需要大修，需要錢四萬余貫，這可不是小數目，約合如今1000萬元人民幣以上。

要籌集四萬貫錢，需要出售二百道度牒。蘇軾在奏章中威脅說：再不修，日后可就不是四萬貫的事了。蘇軾還使出大招，向他的高級粉絲皇太后祈求：“伏望圣慈(垂簾聽政的高太后)，特出宸斷，盡賜允從。如蒙朝廷體訪得不合如此修完，臣伏欺罔之罪。”但縱然如此，朝廷也沒有同意撥款，可能是因為預算數目太浩大了。

次年，杭州發生水災，又次生饑荒。蘇軾再次向朝廷申請劃撥二百道度牒。按照蘇軾的打算，這二百道度牒賣成錢，可以購得二萬五千石大米，再減價糶米，可得錢一萬五千貫，用這筆錢來修繕衙門，雖然無法徹底翻修，不過“修完緊要處，亦粗可足用”。

也虧是天下頭號聰明人，才能想出如此兩全其美的辦法。這一回，朝廷總算同意給政策，不過不是二百道，而是只有三十道。出售三十道度牒所募集的資金，肯定是不足以修整官衙的。之后杭州官衙怎么整修就無從記載了，估計這點錢只能草草修繕了事。不過，蘇軾在元祐五年主持修建的一處公共工程，則在青史上流芳千古，那就是杭州的“蘇堤”。

為什么一處已經成為危房的官衙，讓兩任杭州的蘇軾如此窘迫？他可不可以自作主張挪用公款大興土木，將官衙修得漂漂亮亮呢？如果他真那么做，等待他的將是彈劾丟官。

宋代之前，地方官還有自主修衙的權力，如唐代的李聽當邠寧節度使時，發現“邠州衙廳，相傳不利葺修，以至隳環”，李聽不管三七二十一，“命葺之，卒無變異”。但到了宋朝，如果地方官私自修建官衙，將受到彈劾、處分。

宋真宗景德三年(1006)，還是在杭州，知州薛映被人告發“在司擅增修廨宇”。朝廷馬上派遣御史調查，一查，果然如此，經大理寺議罪，薛知州被貶為“連州文學”——一個小地方的閑職。宋仁宗嘉祐三年(1058)，汝州知州李壽朋在春荒時節“令郡人獻材木，修廨宇亭榭，重為勞擾”，也被御史彈劾，受到降職處分。

大宋朝廷對地方官府修衙之事控制很嚴，慢慢便形成了“官不修衙”的慣例。應該說慣例從宋代為開端，一直延續至后來的明清時期。

明朝萬歷年間，北京宛平縣有個叫沈榜的知縣，寫了一部《宛署雜記》，據其中描述，宛平縣雖然是京畿首縣，但縣衙卻非常簡陋：“廨僅一所，與民間比屋，曲直不齊，各佐領衙與市民聯墻，聲音可通。吏大半無廨地，僦借民居。顧不知創自何時，何所遷就，而因陋就簡，粗備如此也”。

宛平縣自永樂帝遷都北京至萬歷年間，已設縣接近兩百年，這么長的時間，居然一直未能將縣衙修建得像樣一點。因為實在太粗陋了，跟“天下第一縣”的身份極不相稱，沈榜只好在萬歷十八年重修了衙門的大門，但想擴建，縣財政卻拿不出一兩銀子來。

清代中葉，成都的官署也是年久失修——“文官衙署向皆欹側欲傾，破爛不堪”；“兩縣以下之各官署，或荒涼如僧廬，或朽蝕如陋室，雖列省會地面，而蕭條僻陋之氣，愴然滿目”。地方政府一來“無款培修”，二來官員也缺乏修繕的動力，皆因地方官一任三年，誰愿意做這種后人乘涼自己擔壞名聲的事？

當然也不能說宋朝之后，所有的官衙都不修繕。修衙之事，還是見諸史志。但總的來說，古代官員對修衙極不熱心，即便是非要修衙，也是小心翼翼，如履薄冰，再三強調原來的官衙破敗不堪，非修不可，則要申明在修建過程中并無擾民之事。

地方建設預算序列中，官衙永遠排在后面

在舊時朝廷的工程立項與預算日程表中，修衙門通常被列為“不急之務”，遠遠排在其他公共工程的后面。如宋神宗熙寧八年(1075)，宋廷“詔京城內外除修造倉場、庫務、店務、課利舍屋外，自宮殿、園苑以至百司廨舍、寺觀等，并權停。過七年取旨”。即暫停京城一切官廨的修建，七年后再說，因為政府要優先建設倉場(貯存糧食的倉庫)、庫務(國庫)、店務(公租房)、課利舍屋(稅所)等公共項目。

民國時匯編的《明代建筑大事年表》中統計出，明朝開國之后，洪武朝凡三十一年，各地新建和重修學校674所，而同一時期才修衙26所；到了宣德朝，官衙才大規模興建，但也只是修了55所，而同期各地興建或重修學校則有159所。

清代甚至規定，地方官想修建衙署，一概由官員自掏腰包，從他們的養廉銀中分期扣款，這種情況下，哪個官員愿意吃飽撐的去修官衙？

因此非修不可的官衙所需資金，只能八仙過海各顯神通了。有的地方官將自己的俸祿或財產拿出來，或者接受民間富民、士紳的個人捐助。蘇軾修衙，除了從僧人度牒中想辦法，還捐出自己的“公使錢”五百貫。公使錢，是宋朝財政撥給地方長官的特別經費，由地方長官自主支配，主要用于公務接待。

為什么古代王朝要嚴格限制修繕官衙呢？首先，傳統社會的政府一直是“小政府”，財政規模非常有限，通常不設專門的修衙經費。

其次，舊時修衙，難免要勞民傷財，招募或征調民力。宋代以降這種公共工程招來的民工都要雇傭付款。官府資金緊張，很多時候會無錢支付，因拖欠工程款而鬧點大事出來——這可不是官員們愿意看到的結果。